Dos antiguos profesores de la Facultad, uno de Derecho administrativo y otro de Derecho tributario, insistían en referirse a la Administración como «aquella apisonadora». Y no les faltaba razón. La maquinaria burocrática avanza, lenta e imparable, cuando interpreta, cuando aplica y cuando crea Derecho mediante las vías que le son propias, dotada de prerrogativas naturales que, en no pocas ocasiones, se convierten en auténticos privilegios que, lejos de garantizar la mejor defensa del interés público frente al individual, en realidad generan fricciones distanciando a la Administración del administrado. La deriva recaudatoria de la Hacienda Pública y de la normativa sectorial son un buen ejemplo de esta realidad, como se pone de manifiesto en la ya conocida como Declaración de Granada, que compendia la opinión de más de una treintena de Catedráticos de Derecho financiero y tributario cuestionando el funcionamiento habitual de la Administración Tributaria en los últimos años.
Siguiendo el método deductivo, los ponentes llegan a la siguiente conclusión: la Hacienda Pública se ha convertido en agente de la «razón de Estado», una razón que descansa sobre un solo pilar cual es la recaudación. A esta realidad se ha llegado, según argumentan los firmantes, por la quiebra de los principios elementales del ordenamiento jurídico: el principio de legalidad, el de igualdad, el de seguridad jurídica, el de solidaridad y, en este particular, el de justicia financiera, redundando todo ello en la vulneración del principio constitucional de capacidad económica consagrado en el art. 31.1 de nuestra Constitución.
Resulta de especial interés la manera en que los autores de este manifiesto han justificado la quiebra de los principios de legalidad y de seguridad jurídica en el ámbito tributario, argumentos y consecuencias que son extensibles –según la humilde opinión del autor de estas líneas– a otras ramas del ordenamiento administrativo, como pueda ser la normativa reguladora de la gestión recaudatoria de la Tesorería General de la Seguridad Social.
La quiebra del principio de legalidad sería el resultado de la conjunción de dos factores. Por un lado, la consolidación de la primacía del Poder Ejecutivo frente al Poder Legislativo mediante el abuso de la figura del Decreto Ley. De otro, la asunción de funciones normativas por parte de los órganos jurisdiccionales, aproximándonos al sistema del common law propio de los territorios con influencia británica, y desconocido en nuestra tradición jurídica.
La quiebra del principio de seguridad jurídica, que además es consecuencia natural de lo anterior, se agrava al abandonar los principios dogmáticos sobre los que se asentaba el Derecho tributario, y sobre los que existía un consenso casi indiscutido, en favor de otros más imprecisos. Esta deficiente técnica –tal vez intencionada, y no solo limitada al ámbito tributario– provoca inseguridad en el contribuyente –ahora «obligado tributario»– y además dificulta sensiblemente la labor interpretativa cuando los Jueces y Magistrados deben pronunciarse sobre su justificación y su cumplimiento.
También son relevantes las observaciones que se ponen de manifiesto en la Declaración de Granada cuando se analiza la quiebra del principio de legalidad en el concreto ámbito del ordenamiento tributario, y que también pueden extenderse a otros ámbitos del Derecho administrativo.
En primer lugar, los autores destacan que el legislador ha optado por usar expresiones difícilmente comprensibles y permanentes remisiones normativas que hacen imposible la interpretación de la materia, convirtiendo a la Dirección General de Tributos –en este ámbito– en «una especie de oráculo» que explica el verdadero sentido de la norma –y con criterio alterable– a consultantes de toda naturaleza.
En segundo lugar, se ha generalizado la práctica consistente en que las discrepancias entre la Administración con la doctrina jurisprudencial se zanjan normativizando tales diferencias: acudiendo a la reforma, legal o reglamentaria, de aquellas normas que han provocado controversia para que el resultado final legitime la actuación desbocada de la Administración. Como sintetizan los autores: «lo que los Tribunales han declarado contrario a Derecho viene a convertirse en Derecho mediante la correspondiente reforma». ¡Exactamente lo mismo que ha sucedido con el exorbitado alcance adquirido por la Tesorería General de la Seguridad Social en materia de derivación de responsabilidad!
En tercer lugar, se ha consolidado el criterio administrativo frente a la pacífica doctrina judicial en sentido contrario. Un ejemplo gráfico de esta perversión es la «sacralización de la sanción objetiva», remplazando el principio de culpabilidad vinculado a la presunción de inocencia, también exigible en el procedimiento sancionador, por otro mejor acogido por los instructores de cualquier clase de expediente administrativo: la presunción de culpabilidad.
Indudablemente, nada puede justificar el fraude tributario –como tampoco otras infracciones del ordenamiento jurídico–. Son las primeras líneas de la Declaración de Granada. Pero el fin no puede justificar los medios, cuando además son contrarios a los principios elementales del mismo Estado que los aplica.
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